Un emendamento al decreto milleproroghe, approvato lunedì dalla Commissione Affari costituzionali del Senato, allunga la vita di tre anni agli otto membri più il presidente della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, peraltro insediatisi meno di un anno fa (con codazzo polemico per l’assenza di esperti di questione lavoristiche). Non sto a riptere cose già dette: l’autonomia dei regolatori è condizione essenziale perché possano operare bene e con efficacia. L’autonomia non è solo un beneficio (cioé: avere le mani libere) ma può anche rappresentare un costo (per esempio: l’impossibilità di essere riconfermati, i vari vincoli e incompatibilità, eccetera). Dall’equilibrio delle due cose dipende, in ultima analisi, l’efficacia degli organismi di controllo e regolazione.

Ora, intendiamoci: la Commissione sugli scioperi ha un ruolo limitato, per quanto importante. Qualunque intervento a gamba tesa su di essa non ha la stessa portata che avrebbe su autorità più corpose, come Aeeg, Agcom, Agcm e Consob (che, per inciso, hanno tutte un numero inferiore di commissari: si vede che vigilare sugli scioperi è più impegnativo che tutelare la concorrenza, sorvegliare la borsa, o regolare mercati come quello energetico e delle telecomunicazioni). Però la logica è la stessa e, soprattutto, qualunque intervento, in qualunque punto del sistema, si ripercuote sotto forma di “messaggio” al sistema intero. Allungare il mandato dei commissari attualmente insediati (ovviamente sarebbe stato diverso se la riforma fosse entrata in vigore dal prossimo collegio) è un modo per garantirsi la gratitudine degli attuali occupanti di quelle poltrone. Magari la loro indipendenza di giudizio non ne viene minata, perché sono tutte persone degnissime e rispettabilissime: però, quanto meno, viene minata la percezione di tale indipendenza, e se non è zuppa – mi permetto di dire – è pan bagnato.

Il tema di fondo, come nei casi precedenti, e in quelli che presumibilmente vedremo nel futuro (con una certa noia, che si tratta sempre della stessa questione), è l’assenza di una vera cultura della regolazione indipendente. Non si tratta di farne un feticcio: personalmente trovo più interessante riflettere sui meccanismi della cattura dei regolatori, e sul reale funzionamento delle rispettive autorità, piuttosto che su una ipotetica e assoluta indipendenza che non potrà mai esistere. Una indipendenza parziale, va detto, è comunque preferibile all’assoggettamento ai desiderata governativi e politici, perché quanto più le funzioni si fanno critiche, tanto più è importante che le decisioni siano credibili, tecnicamente qualificate, e stabili. Quando, dunque, le incursioni si fanno troppo numerose, troppo spregiudicate e troppo chirurgiche – tutto quello a cui abbiamo assistito è stato tutto questo – allora bisogna tornare ai principi primi e, di fronte a un evidente peggioramento, difendere lo status quo. Not my cup of tea, ma s’ha da fare.

Il problema da affrontare era duplice. Da un lato, ovviamente, il Cip6 rappresenta una fetta non irrilevante della bolletta elettrica che tutti i consumatori pagano, e al suo interno stanno impianti inquinanti e costosissimi che non avrebbero mai dovuto essere realizzati, così come impianti che invece sarebbero stati redditivi comunque e quindi non si capisce perché dovessero essere sussidiati. Insomma: dalle fonti verdi agli scarti di raffineria, con tutto quello che ci sta in mezzo. Non solo: la bonanza è andata ben oltre le intenzioni iniziali, ed è durata fino a pochi anni fa. Quindi, dice la logica, prima e più duramente la si chiude, meglio è.

Però. Però, come sempre in questi casi, bisogna andarci cauti. Perché comunque lo Stato si è preso un impegno e non è che possa bellamente ignorarlo. Alcune imprese hanno fatto investimenti sulla base dell’aspettativa che lo Stato li avrebbe remunerati. Senza incentivi, avrebbero messo i loro soldi altrove. Dare un taglio netto era quindi improponibile, come abbiamo scritto a suo tempo. La credibilità del sistema paese è un bene altrettanto importante dell’equità delle nostre bollette. Per quanto fosse giusto e necessario spingere verso una risoluzione – come ha fatto l’Autorità per l’energia, con alterni successi – non si poteva procedere con l’accetta. Anche a prescindere dalle questioni strettamente legali, intendo.

Le ragioni del ministro sono spiegate in una nota del Mse. E’ difficile valutare il provvedimento, anche perché – come sempre – per capirne bene gli effetti bisognerà vederlo in atto. In questi casi, comunque, non esistono soluzioni soddisfacenti. Soddisfacente sarebbe stato non avere il Cip6: i cocci incollati sono e restano cocci incollati. Dunque, esistono solo soluzioni possibili. Se Scajola ne ha trovato una – riuscendo a distribuire equamente l’insoddisfazione tra gli attori interessati – ha reso al paese un servizio importante. Purché alla liquidazione subito – che va bene, se è un modo di chiudere la saracinesca – non segua un nuovo e peggiore sistema di incentivi, come ha evidenziato un confidente di Chicago-blog molto informato dei fatti.

[Il Consiglio dei Ministri] ha confermato la propria piena fiducia al Presidente Cardia, esprimendo apprezzamento per il suo operato, in particolare per il suo atteggiamento di rispetto istituzionale verso il Legislatore.

L’atteggiamento di insofferenza verso le manifestazioni di indipendenza delle Authority ha, in effetti, caratterizzato il comportamento di diversi ministri: gli scontri tra Giulio Tremonti e Mario Draghi da un lato, Claudio Scajola e la Lega contro Alessandro Ortis dall’altro, e infine il fastidio sollevato dalla relazione annuale di Antonio Catricalà ne sono manifestazioni evidenti. Ora, è chiaro che l’indipendenza in senso assoluto è una chimera. Però ci sono strumenti e comportamenti che possono rendere un regolatore più o meno indipendente. E la fiducia nell’esistenza di un ragionevole grado di indipendenza è un presupposto importante del buon funzionamento di un mercato. Infatti, esso garantisce che la struttura del mercato stesso sarà relativamente meno esposta ai temporali della politica.

Questo non significa che tutte le decisioni dei regolatori siano buone e sagge e che nessuna di quelle dei politici lo sia (più frequentemente, non lo sono né le une né le altre). Significa solo che la natura diversa di questi attori – gli uni più politici, gli altri più tecnici – risponde a esigenze concrete, che, per quanto non possano sempre essere del tutto soddisfatte, possono esserlo almeno in parte. E’ significativo, a questo proposito, che quando la Lega cercò di trombare Ortis (con un emendamento al decreto rottamazione!) la reazione dell’industria fu compatta a favore del presidente dell’Aeeg, anche da parte di quelle imprese che, legittimamente, avevano avuto a che ridire su alcune sue prese di posizione.

Questa reazione dovrebbe far riflettere il governo, e aiutarlo a comprendere che pretendere, o anche solo aspettarsi, genuflessioni regolatorie ai supremi fini della politica non è, nel lungo termine, una buona prospettiva. Non lo è per l’economia del paese, e dunque non lo è per la buona performance dell’esecutivo.

la difficoltà è legata a quello che potremmo chiamare, facendo un paragone con la telefonia, l’ultimo miglio del gas. Ovvero un operatore privato come Sorgenia non riesce ad attraversare l’ultimo metro di tubo che dà l’accesso al gas. Il mercato è in mano ai distributori del gas che in Italia sono oltre 400… Soprattutto le utility più piccole fanno ostruzionismo: non fornendo in tempo le misure sui consumi del gas o fornendole sbagliate.

Qui è disponibile una sintesi dell’intervista. Sebbene la distribuzione non sia l’unico ostacolo alla piena concorrenza, non c’è dubbio che, all’atto pratico, essa sia quello maggiore e più subdolo. Le reti di distribuzione locale del gas sono, infatti, frammentate (la maggior parte sono di piccole e piccolissime dimensioni, cosa che – da un punto di vista strettamente economico – non ha senso, perché questo è un business fortemente sensibile alle economie di scala e soprattutto di densità). Inoltre, nella maggior parte dei casi sono verticalmente integrati nelle utilities locali, perlopiù a controllo comunale e spesso beneficiarie di affidamenti diretti, che hanno ogni incentivo a mantenere l’opacità e non investire nello sviluppo delle reti, allo scopo di trattenere il maggior numero di clienti nel mercato vincolato. Tant’è che, come ricorda lo stesso Orlandi, a sei anni dalla completa apertura del mercato del gas (1 gennaio 2003) solo il 3 per cento delle famiglie e piccole imprese è passato al mercato libero, contro il 4,7 per cento delle famiglie che hanno “switchato” nel mercato elettrico, di più recente apertura (1 luglio 2007) (a me risultano dati ancor più positivi).

Il tema posto da Orlandi è quello che, specie dal punto di vista dei piccoli consumatori (e dell’interesse per le aziende ad andarseli a prendere), fa effettivamente l’interesse. Altrimenti non si spiegherebbe che le offerte sul mercato elettrico siano state assai più aggressive che quelle per il gas, a dispetto del fatto che i due mercati subiscono vincoli simili nelle altre fasi della filiera. E’, dunque, importante affrontare i due corni della questione: la frammentazione industriale e la scarsa trasparenza delle letture. Per quel che riguarda quest’ultima, nel settore elettrico è stata risolta e garantita tramite l’installazione di contatori elettronici, che forniscono misure in tempo reale e oggettive. A sua volta, questo investimento è stato reso possibile dalla spinta dell’Autorità e dalla disponibilità dei maggiori operatori della distribuzione e cioè, a fortiori, dal più forte grado di concentrazione. Quindi, anche per il contatore elettronico la causa ultima sta nella frammentazione della distribuzione locale del gas.

Quindi, la scommessa è quella di trovare una formula per indurre un processo di aggregazione. L’Autorità ci ha provato con un documento di consultazione e una serie di prese di posizione successive, ma anche qui mi pare che la via seguita rischi di essere sterile, anche se per ragioni opposte. L’Autorità, in sostanza, ha condotto un’indagine sui bilanci della distribuzione, e ha creduto di individuare una “dimensione minima” al di sotto della quale la scala è insufficiente. Ma questa logica è debole, non solo perché inevitabilmente trascura le specificità locali (la distribuzione in un territorio montano è diversa dalla stessa attività esercitata in una grande città nel mezzo della pianura. La “dimensione ottima” di un’impresa, insomma, non dovrebbe essere stabilita autoritativamente, anche perché essa è necessariamente funzione di una quantità di variabili, tra cui la tecnologia in uso (che oggi è ovviamente diversa da ieri e da domani) e le scelte regolatorie (in particolare sulle tariffe, cioè le entrate, e la qualità del servizio).

A questo si aggiunge una normativa demenziale. Le reti oggi sono per la maggior parte in mano a soggetti formalmente privati, ma, allo scadere delle concessioni (la maggior parte delle quali terminerà entro la fine del 2010), dovranno tornare in mano agli enti locali, i quali dovranno riassegnarle tramite gara.  Un elemeno fondamentale delle gare – di fatto l’unico – è il canone di concessione, cioè quanta parte delle loro entrate le imprese sono disposte a pagare ai comuni. Il risultato è che i margini, stretti tra una certa rigidità dei costi industriali (determinata dal rispetto degli standard di qualità imposti dall’Aeeg), il cap sulle entrate (imposto tramite la regolazione tariffaria), e quella tassa impropria che versano agli enti affidatari (il canone), finiscono per essere così risicati da non determinare alcuna dinamica virtuosa. La vera scelta, che però è una scelta anzitutto politica e quindi regolatoria, dovrebbe essere quella di un modello regolatorio univoco, anziché mischiarne due: o si regolano le tariffe di imprese private che posseggono le reti (eventualmente estendo gli obblighi di unbundling anche ai piccoli o spingendo l’acceleratore sulla separazione proprietaria), oppure si decide che le reti sono pubbliche e vengono affidate tramite gara, facendo sì che il controllo sui prezzi (cioè sulla remunerazione del capitale) avvenga attraverso i termini dell’affidamento. I due modelli sono ugualmente interessanti, anche se io tendo a preferire il primo (proprietà privata + regolazione tariffaria + separazione proprietaria). Ma finché non si compie una scelta netta, qualunque tentativo di soluzione rischia di essere peggiorativo, aumentando la confusione normativa e riducendo la trasparenza.

E’ come in cucina: quando un piatto risulta insoddisfacente, entro un certo limite si può tentare di “salvarlo” aggiungendo nuovi ingredienti, o aumentando le dosi di quelli vecchi. Ma se la ricetta era sbagliata, conviene ricominciare da zero.